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提要：

在養老保險制度“公平”性上取得重大進展的基礎上，“可持續”成為下一步養老保險制度改革的重點。實際上，早在1990年代中國社會保障制度改革方案的設計階段，世界銀行向中國政府建議就是建立“三支柱”的養老金體系：第一支柱是保證所有退休職工生活在貧困線以上的基本養老保險，第二支柱是基金積累制的強制性個人賬戶，第三支柱是對期望目標做補充的自愿繳費。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，社保改革的總體目標是“建立更加公平可持續的社會保障制度”。從我國現狀來看，城鄉之間、不同身份職工之間基本養老保險制度碎片化嚴重，有等待進一步完善，如何實現“公平可持續”，成為我國社會保障制度改革的重中之重。

? 走向公平：養老金并軌、城鄉一體化

廣受詬病的養老保險不公平主要體現職工身份的差異，即在機關事業單位和企業職工養老保險的“雙軌制”。在全國人大財經委2014年中對社保體系的問卷調查中，49%的被調查者對機關事業單位與企業職工養老金差距大表示不滿。

1990年代初我國逐步建立的社會保障制度的最初只是國企改革的配套措施，未涉及機關事業單位。1997年國務院26號文件建立了“社會統籌與個人賬戶相結合”的企業基本養老保險制度，社保改革從國企逐步推向民營企業、外資企業，現在幾乎所有企業職工都已參保，成為我國社會保險事業的主體。期間雖然有幾次事業單位的改革試點，但都是“半拉子工程”，總體上并不成功，結果造成機關事業單位和企業職工的養老金差距不斷拉大。

2015年1月14日，國務院頒布《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，規定機關事業單位將和企業一樣由用人單位為員工繳納工資總額20%的社會統籌養老保險，個人繳納工資的8%以建立基本養老保險個人賬戶，同時建立職業年金。改革方案將政府公務員也進入了社保體系，實現了真正的“并軌”，在養老保險制度“公平”方面邁出了決定性的一步。

在機關事業單位和企業職工養老金并軌之后，在養老保險“公平”的問題上還應當進一步完善現有的城鄉居民基本養老保險制度，提高其待遇水平。2014年2月國務院決定在已基本實現新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險全覆蓋的基礎上，將這兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險保持基本一致。根據人社部發布的統計數據，2014年底城鄉居民基本養老保險參保人數50107萬人，實現了制度全覆蓋，也同時實現了城鄉之間的公平。

行百里者半九十。城鄉居民基本養老保險制度所實現的城鄉公平仍然是低水平上的公平，待遇水平太低，最低僅每月55元，和城鎮職工基本養老保險的人均每月2000余元不可同日而語。為了未來基本養老保險制度更加公平，政府應當加大中央財政轉移支付的力度，提高城鄉居民基本養老保險的待遇水平，真正落實《憲法》第45條中公民年老時可以從國家得到幫助的權利。

?“可持續”決定性因素：多支柱養老保險體系

在養老保險制度“公平”性上取得重大進展的基礎上，“可持續”成為下一步養老保險制度改革的重點。實際上，早在1990年代中國社會保障制度改革方案的設計階段，世界銀行向中國政府建議就是建立“三支柱”的養老金體系：第一支柱是保證所有退休職工生活在貧困線以上的基本養老保險，第二支柱是基金積累制的強制性個人賬戶，第三支柱是對期望目標做補充的自愿繳費。此后，世界銀行于2005年在原來“三支柱”的基礎上增加到“五支柱”體系，不同的支柱分別應對不同風險，多個支柱相互配合以分散風險，增強養老金制度的可持續性。

世界銀行的上述建議來源于實踐，已經建立社會保障制度的發達國家大多是多支柱的。在OECD34國中，第一支柱都比較健全，其中18個國家第二支柱也很完善，具有準強制性繳費的特征，如澳大利亞、荷蘭、瑞士、英國等國第二支柱覆蓋率均在70%以上，其中荷蘭近100%，其2013年的養老金資產高達GDP的150%；而近年來歐債危機重災區的葡萄牙、意大利、希臘、西班牙四國雖然也都是OECD成員，但第二支柱都很弱，政府強制性要求很低，如希臘第二支柱覆蓋率幾乎為0，其余三國也低于10%，養老金資產也都不足GDP的10%，養老保險體系過于倚重第一支柱，加劇了財政和債務危機。

各國養老金制度的可持續性與多支柱密切相關。全球最大的保險公司之一安聯對世界前50大經濟體的養老金體系可持續狀況進行了統計，其發布的“養老金可持續指數”是一國養老保險體系可持續性的綜合性指標，其中建立了“超級年金”的澳大利亞PSI排名首位，第二支柱發達的荷蘭排名第5，瑞士第7，美國第8，英國第10，而第二支柱落后的歐債危機國家中排名最高的葡萄牙僅列第34，意大利第39，西班牙第40，希臘第43。我國的養老金可持續性指數排名第45，甚至低于深陷歐債危機的希臘，可持續性堪憂。

目前我國的養老保險制度過于倚重第一支柱，形成獨木難撐的狀況。根據人社部發布的統計數據，2014年末全國參加第一支柱城鎮職工基本養老保險人數為34115萬人，由于我國的第二支柱企業年金是企業自愿建立的，同期參加企業年金的職工2292萬人，僅為第一支柱的6.7%，和歐債危機各國同列。認識到這個問題的嚴重性，2015年3月27日國務院通過的《機關事業單位職業年金辦法》明確第二支柱的職業年金將強制性建立，所需費用由單位和工作人員個人共同承擔，費率分別為工資的8%、4%，繳費基數與基本養老保險繳費基數一致。我國強制性職業年金的發展可望帶動企業建立企業年金步伐的加快，中國第二支柱養老金的發展將迎來新的歷史機遇，通過投資資本市場保值增值，促使中國養老金多支柱體系的完善，增強可持續性。

我國第三支柱自愿商業養老保險發展成為重要補充。我國較高的儲蓄率源于民眾對未來的一系列不確定性因素的擔憂，尤其是步入老年后的生活風險。隨著公眾保險意識的覺醒，壽險產品供給不斷豐富，個人儲蓄型養老保險近年來獲得了較大的發展，正在逐步成為養老保險三支柱體系中一支不可忽視的力量。根據中國保監會公布的數據，近年來保險行業個人儲蓄型養老保險業務的規模保持了較快增長，2001-2014年保費收入年均增長16.9%，2014年的年金壽險保費收入2822億元，有效保單6934萬件，覆蓋1.01億人次，保額達到1.44億元。依靠壽險為自己未來的養老錦上添花成為更多人的理性選擇，這也客觀上促進了養老保險第三支柱的發展。

?“可持續”的現實選擇：劃撥國有股充實養老保險

我國三支柱體系尚未完善，甚至第一支柱都存在巨大的隱性缺口。雖然在不同的預設情境下對養老金缺口的估算結果不同，但正如國務院副總理馬凱2014年底接受全國人大常委會專題詢問時所言：如果我們的養老保險體制不改、機制不轉、政策不調整，缺口是必然的，不是一星半點的缺口，而是巨大的缺口。根據中國社科院世界社保中心發布的“中國養老金發展報告2014”，我國現行統賬結合模式下的這個“巨大缺口”高達86.2萬億元。缺口主要來源于計劃經濟時代的國企職工工資微薄、但有著終身福利的制度承諾，其養老費用均由企業直接承擔。上世紀90年代，為幫助國企脫困，政府努力解決“企業辦社會”問題，將職工養老責任從企業轉移到新的社會養老保險制度，最初的責任承諾者政府及國有企業，卻未將相應的資金注入養老保險的統籌基金，這一筆歷史債務至今未獲償清，成為計劃經濟向市場經濟轉軌的隱性成本。由于轉軌成本沒有明確，目前在職職工繳納的養老保險費遠遠不夠發放退休者的養老待遇，只能挪用在職職工個人賬戶資金用于發放養老金，結果造成個人賬戶一直無法做實。

未雨綢繆，我國2000年建立的全國社保基金就是因應轉軌成本的養老金“戰略儲備”。但到2014年年底，全國社保基金資產規模僅為1.1萬億元。2009年的《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》要求國有企業劃轉10%的股份，但近幾年主要在國企新股上市時劃轉，存量國有股并未實施劃轉。十多年來，社保基金通過國資增量劃轉僅籌集約2300億元，這對于彌補可能的養老金支出缺口顯然是杯水車薪。因此十八屆三中全會決定中明確要求：“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”，以從制度上彌補養老保險第一支柱的缺口。

今年9月，中共中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》。這是新時期指導和推進國有企業改革的綱領性文件，意見指出，要提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。劃轉部分國有資本充實社會保障基金。

2014年5月《國務院關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》指出：“壯大專業機構投資者。支持全國社會保障基金積極參與資本市場投資，支持社會保險基金、企業年金、職業年金、商業保險資金、境外長期資金等機構投資者資金逐步擴大資本市場投資范圍和規模。推動商業銀行、保險公司等設立基金管理公司，大力發展證券投資基金。”這為我國資本市場的發展奠定了基礎，也為三支柱養老金入市奠定了基礎。養老金和資本市場的結合越來越密切，彼此促進，共同發展，真正促進我國養老保險制度可持續性不斷提高。