提要：

在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“公平”性上取得重大進(jìn)展的基礎(chǔ)上，“可持續(xù)”成為下一步養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重點(diǎn)。實(shí)際上，早在1990年代中國(guó)社會(huì)保障制度改革方案的設(shè)計(jì)階段，世界銀行向中國(guó)政府建議就是建立“三支柱”的養(yǎng)老金體系：第一支柱是保證所有退休職工生活在貧困線以上的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，第二支柱是基金積累制的強(qiáng)制性個(gè)人賬戶，第三支柱是對(duì)期望目標(biāo)做補(bǔ)充的自愿繳費(fèi)。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出，社保改革的總體目標(biāo)是“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”。從我國(guó)現(xiàn)狀來(lái)看，城鄉(xiāng)之間、不同身份職工之間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化嚴(yán)重，有等待進(jìn)一步完善，如何實(shí)現(xiàn)“公平可持續(xù)”，成為我國(guó)社會(huì)保障制度改革的重中之重。

? 走向公平：養(yǎng)老金并軌、城鄉(xiāng)一體化

廣受詬病的養(yǎng)老保險(xiǎn)不公平主要體現(xiàn)職工身份的差異，即在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的“雙軌制”。在全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委2014年中對(duì)社保體系的問(wèn)卷調(diào)查中，49%的被調(diào)查者對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老金差距大表示不滿。

1990年代初我國(guó)逐步建立的社會(huì)保障制度的最初只是國(guó)企改革的配套措施，未涉及機(jī)關(guān)事業(yè)單位。1997年國(guó)務(wù)院26號(hào)文件建立了“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，社保改革從國(guó)企逐步推向民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)，現(xiàn)在幾乎所有企業(yè)職工都已參保，成為我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的主體。期間雖然有幾次事業(yè)單位的改革試點(diǎn)，但都是“半拉子工程”，總體上并不成功，結(jié)果造成機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的養(yǎng)老金差距不斷拉大。

2015年1月14日，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位將和企業(yè)一樣由用人單位為員工繳納工資總額20%的社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)，個(gè)人繳納工資的8%以建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，同時(shí)建立職業(yè)年金。改革方案將政府公務(wù)員也進(jìn)入了社保體系，實(shí)現(xiàn)了真正的“并軌”，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“公平”方面邁出了決定性的一步。

在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工養(yǎng)老金并軌之后，在養(yǎng)老保險(xiǎn)“公平”的問(wèn)題上還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善現(xiàn)有的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提高其待遇水平。2014年2月國(guó)務(wù)院決定在已基本實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，將這兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)保持基本一致。根據(jù)人社部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014年底城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)50107萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，也同時(shí)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間的公平。

行百里者半九十。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所實(shí)現(xiàn)的城鄉(xiāng)公平仍然是低水平上的公平，待遇水平太低，最低僅每月55元，和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人均每月2000余元不可同日而語(yǔ)。為了未來(lái)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更加公平，政府應(yīng)當(dāng)加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平，真正落實(shí)《憲法》第45條中公民年老時(shí)可以從國(guó)家得到幫助的權(quán)利。

?“可持續(xù)”決定性因素：多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“公平”性上取得重大進(jìn)展的基礎(chǔ)上，“可持續(xù)”成為下一步養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重點(diǎn)。實(shí)際上，早在1990年代中國(guó)社會(huì)保障制度改革方案的設(shè)計(jì)階段，世界銀行向中國(guó)政府建議就是建立“三支柱”的養(yǎng)老金體系：第一支柱是保證所有退休職工生活在貧困線以上的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，第二支柱是基金積累制的強(qiáng)制性個(gè)人賬戶，第三支柱是對(duì)期望目標(biāo)做補(bǔ)充的自愿繳費(fèi)。此后，世界銀行于2005年在原來(lái)“三支柱”的基礎(chǔ)上增加到“五支柱”體系，不同的支柱分別應(yīng)對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)，多個(gè)支柱相互配合以分散風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性。

世界銀行的上述建議來(lái)源于實(shí)踐，已經(jīng)建立社會(huì)保障制度的發(fā)達(dá)國(guó)家大多是多支柱的。在OECD34國(guó)中，第一支柱都比較健全，其中18個(gè)國(guó)家第二支柱也很完善，具有準(zhǔn)強(qiáng)制性繳費(fèi)的特征，如澳大利亞、荷蘭、瑞士、英國(guó)等國(guó)第二支柱覆蓋率均在70%以上，其中荷蘭近100%，其2013年的養(yǎng)老金資產(chǎn)高達(dá)GDP的150%；而近年來(lái)歐債危機(jī)重災(zāi)區(qū)的葡萄牙、意大利、希臘、西班牙四國(guó)雖然也都是OECD成員，但第二支柱都很弱，政府強(qiáng)制性要求很低，如希臘第二支柱覆蓋率幾乎為0，其余三國(guó)也低于10%，養(yǎng)老金資產(chǎn)也都不足GDP的10%，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系過(guò)于倚重第一支柱，加劇了財(cái)政和債務(wù)危機(jī)。

各國(guó)養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性與多支柱密切相關(guān)。全球最大的保險(xiǎn)公司之一安聯(lián)對(duì)世界前50大經(jīng)濟(jì)體的養(yǎng)老金體系可持續(xù)狀況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，其發(fā)布的“養(yǎng)老金可持續(xù)指數(shù)”是一國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系可持續(xù)性的綜合性指標(biāo)，其中建立了“超級(jí)年金”的澳大利亞PSI排名首位，第二支柱發(fā)達(dá)的荷蘭排名第5，瑞士第7，美國(guó)第8，英國(guó)第10，而第二支柱落后的歐債危機(jī)國(guó)家中排名最高的葡萄牙僅列第34，意大利第39，西班牙第40，希臘第43。我國(guó)的養(yǎng)老金可持續(xù)性指數(shù)排名第45，甚至低于深陷歐債危機(jī)的希臘，可持續(xù)性堪憂。

目前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過(guò)于倚重第一支柱，形成獨(dú)木難撐的狀況。根據(jù)人社部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014年末全國(guó)參加第一支柱城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為34115萬(wàn)人，由于我國(guó)的第二支柱企業(yè)年金是企業(yè)自愿建立的，同期參加企業(yè)年金的職工2292萬(wàn)人，僅為第一支柱的6.7%，和歐債危機(jī)各國(guó)同列。認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題的嚴(yán)重性，2015年3月27日國(guó)務(wù)院通過(guò)的《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》明確第二支柱的職業(yè)年金將強(qiáng)制性建立，所需費(fèi)用由單位和工作人員個(gè)人共同承擔(dān)，費(fèi)率分別為工資的8%、4%，繳費(fèi)基數(shù)與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)一致。我國(guó)強(qiáng)制性職業(yè)年金的發(fā)展可望帶動(dòng)企業(yè)建立企業(yè)年金步伐的加快，中國(guó)第二支柱養(yǎng)老金的發(fā)展將迎來(lái)新的歷史機(jī)遇，通過(guò)投資資本市場(chǎng)保值增值，促使中國(guó)養(yǎng)老金多支柱體系的完善，增強(qiáng)可持續(xù)性。

我國(guó)第三支柱自愿商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展成為重要補(bǔ)充。我國(guó)較高的儲(chǔ)蓄率源于民眾對(duì)未來(lái)的一系列不確定性因素的擔(dān)憂，尤其是步入老年后的生活風(fēng)險(xiǎn)。隨著公眾保險(xiǎn)意識(shí)的覺(jué)醒，壽險(xiǎn)產(chǎn)品供給不斷豐富，個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)近年來(lái)獲得了較大的發(fā)展，正在逐步成為養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱體系中一支不可忽視的力量。根據(jù)中國(guó)保監(jiān)會(huì)公布的數(shù)據(jù)，近年來(lái)保險(xiǎn)行業(yè)個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的規(guī)模保持了較快增長(zhǎng)，2001-2014年保費(fèi)收入年均增長(zhǎng)16.9%，2014年的年金壽險(xiǎn)保費(fèi)收入2822億元，有效保單6934萬(wàn)件，覆蓋1.01億人次，保額達(dá)到1.44億元。依靠壽險(xiǎn)為自己未來(lái)的養(yǎng)老錦上添花成為更多人的理性選擇，這也客觀上促進(jìn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱的發(fā)展。

?“可持續(xù)”的現(xiàn)實(shí)選擇：劃撥?chē)?guó)有股充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)

我國(guó)三支柱體系尚未完善，甚至第一支柱都存在巨大的隱性缺口。雖然在不同的預(yù)設(shè)情境下對(duì)養(yǎng)老金缺口的估算結(jié)果不同，但正如國(guó)務(wù)院副總理馬凱2014年底接受全國(guó)人大常委會(huì)專題詢問(wèn)時(shí)所言：如果我們的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制不改、機(jī)制不轉(zhuǎn)、政策不調(diào)整，缺口是必然的，不是一星半點(diǎn)的缺口，而是巨大的缺口。根據(jù)中國(guó)社科院世界社保中心發(fā)布的“中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2014”，我國(guó)現(xiàn)行統(tǒng)賬結(jié)合模式下的這個(gè)“巨大缺口”高達(dá)86.2萬(wàn)億元。缺口主要來(lái)源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國(guó)企職工工資微薄、但有著終身福利的制度承諾，其養(yǎng)老費(fèi)用均由企業(yè)直接承擔(dān)。上世紀(jì)90年代，為幫助國(guó)企脫困，政府努力解決“企業(yè)辦社會(huì)”問(wèn)題，將職工養(yǎng)老責(zé)任從企業(yè)轉(zhuǎn)移到新的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，最初的責(zé)任承諾者政府及國(guó)有企業(yè)，卻未將相應(yīng)的資金注入養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌基金，這一筆歷史債務(wù)至今未獲償清，成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的隱性成本。由于轉(zhuǎn)軌成本沒(méi)有明確，目前在職職工繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠發(fā)放退休者的養(yǎng)老待遇，只能挪用在職職工個(gè)人賬戶資金用于發(fā)放養(yǎng)老金，結(jié)果造成個(gè)人賬戶一直無(wú)法做實(shí)。

未雨綢繆，我國(guó)2000年建立的全國(guó)社保基金就是因應(yīng)轉(zhuǎn)軌成本的養(yǎng)老金“戰(zhàn)略儲(chǔ)備”。但到2014年年底，全國(guó)社保基金資產(chǎn)規(guī)模僅為1.1萬(wàn)億元。2009年的《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》要求國(guó)有企業(yè)劃轉(zhuǎn)10%的股份，但近幾年主要在國(guó)企新股上市時(shí)劃轉(zhuǎn)，存量國(guó)有股并未實(shí)施劃轉(zhuǎn)。十多年來(lái)，社保基金通過(guò)國(guó)資增量劃轉(zhuǎn)僅籌集約2300億元，這對(duì)于彌補(bǔ)可能的養(yǎng)老金支出缺口顯然是杯水車(chē)薪。因此十八屆三中全會(huì)決定中明確要求：“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”，以從制度上彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)第一支柱的缺口。

今年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。這是新時(shí)期指導(dǎo)和推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的綱領(lǐng)性文件，意見(jiàn)指出，要提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金。

2014年5月《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》指出：“壯大專業(yè)機(jī)構(gòu)投資者。支持全國(guó)社會(huì)保障基金積極參與資本市場(chǎng)投資，支持社會(huì)保險(xiǎn)基金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)資金、境外長(zhǎng)期資金等機(jī)構(gòu)投資者資金逐步擴(kuò)大資本市場(chǎng)投資范圍和規(guī)模。推動(dòng)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等設(shè)立基金管理公司，大力發(fā)展證券投資基金。”這為我國(guó)資本市場(chǎng)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，也為三支柱養(yǎng)老金入市奠定了基礎(chǔ)。養(yǎng)老金和資本市場(chǎng)的結(jié)合越來(lái)越密切，彼此促進(jìn)，共同發(fā)展，真正促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性不斷提高。