本報記者從人力資源和社會保障部(以下簡稱“人保部”)司局級官員處獲悉，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險跨省轉(zhuǎn)續(xù)辦法、農(nóng)民工養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點指導(dǎo)意見三份社保制度方案框架已基本完成，待上報國務(wù)院后爭取在今年年底實施。上述官員是在參加“第三屆中國歐盟社會保障高層圓桌會議”間隙透露這一消息的。

鑒于社保制度地域分割對人員流動造成的障礙，人保部下定決心用“強行轉(zhuǎn)移部分統(tǒng)籌基金”的方法，解決城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險跨省轉(zhuǎn)續(xù)難題。

而農(nóng)民工養(yǎng)老保險和農(nóng)村養(yǎng)老保險的政策細節(jié)也已初具雛形，這被視為補上了社保領(lǐng)域的最后制度“空白點”。

在制度設(shè)計完成后，龐大的社�；�金將對社保機構(gòu)的管理能力提出考驗。9月25日，參加該圓桌會議的人保部副部長胡曉義表示，“下一步重點是基金監(jiān)管和安全�！�

社保跨省轉(zhuǎn)續(xù)：部分統(tǒng)籌基金可帶走

由于社會保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移影響地區(qū)的局部利益，跨區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)一直成為體制性難題，破解難題的呼聲一直不斷。

“目前在轉(zhuǎn)續(xù)方式上有兩種思路�！比吮２縿趧雍蜕鐣�保障部社會保險研究所所長何平對記者表示，一種方案是，把部分統(tǒng)籌基金換算成現(xiàn)金隨著轉(zhuǎn)移，即可以帶著去轉(zhuǎn)入地，當然，個人賬戶的全部基金也將隨之轉(zhuǎn)移。另一種方式是，不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌，只轉(zhuǎn)移社會信息和記錄。

“第二種方式對計算和管理水平要求很高，目前各地養(yǎng)老保險機構(gòu)管理能力參差不齊、精算水平不一樣。”何平表示。

實質(zhì)上，第二種方式的思路與目前歐盟的社保轉(zhuǎn)續(xù)，即“分段計算”(不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金的前提下，按各參保地規(guī)定分段計發(fā))模式非常近似。

本報記者從人保部一位司局級官員處證實，人保部的政策傾向于采取第一種方式，即轉(zhuǎn)移部分統(tǒng)籌基金，最后在參保地領(lǐng)取養(yǎng)老金。具體做法是，參考個人既往繳費水平和社會平均工資水平，定出一個轉(zhuǎn)移比例，國家出臺全國性政策把這一比例確定下來。

“由于社會保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移會影響地區(qū)的局部利益，轉(zhuǎn)出就是轉(zhuǎn)嫁了責任，轉(zhuǎn)入就意味著將來要承擔責任。”國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟社會發(fā)展所所長楊宜勇分析，由于我國社保制度被分割在2000多個統(tǒng)籌單位，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，如個人繳費比例不一、保障水平也不同。這導(dǎo)致轉(zhuǎn)出地出臺各種土政策限制統(tǒng)籌部分轉(zhuǎn)移，而轉(zhuǎn)入地由于沒有“統(tǒng)籌”部分而不愿意接納轉(zhuǎn)入�！稗D(zhuǎn)續(xù)的核心糾纏在統(tǒng)籌基金能否轉(zhuǎn)移上”。

事實上，人保部擬定的轉(zhuǎn)續(xù)辦法就是集中解決統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)續(xù)問題。

“具體轉(zhuǎn)移多少比例的統(tǒng)籌基金部分，現(xiàn)在還在征求各地意見�！比吮２坑嘘P(guān)人士對記者表示，為了征求各地意見已經(jīng)專門開了5次協(xié)調(diào)會，征求了每個省的意見。

為什么不采納歐盟轉(zhuǎn)續(xù)模式？“他們分段計算，是不得已而為之。”上述人士分析，由于歐盟內(nèi)部有不同的國家、不同的制度，每個制度相應(yīng)的社保權(quán)利也不同。分段計算的方式，如每段繳費都記錄在案，最后一個人可能得到3張或4張支票，適合歐盟特點�！暗�目前中國的社保地方分割狀態(tài)是暫時的，將來中國應(yīng)該還是統(tǒng)一的制度�！�

該人士分析，不分段計算的另一原因是，我國省市社會信息系統(tǒng)尤其是縣級信息系統(tǒng)不夠完善，管理能力在各區(qū)域間不平衡，“分段計算”所需的技術(shù)基礎(chǔ)和條件并不完善，如每個參保者的歷史信息清晰準確記錄。

而轉(zhuǎn)移部分統(tǒng)籌基金的模式，將牽涉到地方利益的調(diào)整。

“國家出臺轉(zhuǎn)移辦法和比例，就是要強制執(zhí)行。”上述人士稱，實際上除去農(nóng)民工外，跨省轉(zhuǎn)續(xù)人數(shù)并不多，大約在幾十萬。而且面臨利益調(diào)整的也是少數(shù)幾個地方，如落后地區(qū)轉(zhuǎn)移到幾個發(fā)達地區(qū)。大部分跨省轉(zhuǎn)移涉及利益調(diào)整并不大，如從湖南轉(zhuǎn)續(xù)到湖北，盡管屬于不同統(tǒng)籌范圍，但待遇水平差別不會太大。

為此，該人士表示，轉(zhuǎn)續(xù)方案里不會考慮單設(shè)一個國家社保調(diào)節(jié)基金，用于“調(diào)出利益”比較多的地區(qū)的補助�！暗�社�；�金整體會考慮收支平衡，財政會最后兜底的”。

2012年養(yǎng)老保險覆蓋5億農(nóng)民

除了社�？缡∞D(zhuǎn)移問題，農(nóng)民工養(yǎng)老保險、農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度設(shè)計也成為近期關(guān)注重點。

“農(nóng)民工最大特點是流動性強�！鄙鲜鋈吮２抗賳T表示，盡管理論界對單設(shè)農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度存在不同意見，但考慮農(nóng)民工用人單位繳費成本、農(nóng)民工流動性特點，單設(shè)制度有利于農(nóng)民工參保和權(quán)益保障。

目前考慮的具體做法之一是，農(nóng)民工個人繳費約8%，用工單位繳費約10%，統(tǒng)一“放入”個人賬戶中。由于不存在統(tǒng)籌問題，這種農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度設(shè)計“便于農(nóng)民工流動和養(yǎng)老金轉(zhuǎn)續(xù)和攜帶”。

而之前由于沒有專門針對農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險，很多地方讓農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。但城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)難問題，直接挑戰(zhàn)著農(nóng)民工流動性強的特點。因此去年年底部分地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)民工“退保”熱潮，尤其是深圳地區(qū)。

“制度肯定是過渡性的，最終農(nóng)民工養(yǎng)老保險要對接城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險或農(nóng)村養(yǎng)老保險。”該人士指出。

在2.2億農(nóng)民工有了社保制度覆蓋同時，7億農(nóng)村人口也將引來“社保時代”。

據(jù)了解，《新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點指導(dǎo)意見》已經(jīng)基本在決策部門完成�；�本思路是，政府和農(nóng)民、集體均承擔繳費責任。

具體做法是，農(nóng)民個人和集體繳的費，放到個人賬戶。國家和各級政府出錢的部分，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金。繳費年限是15年以上，在規(guī)定時間后，參保農(nóng)民可以領(lǐng)取養(yǎng)老金。

“中央財政參照目前低保的數(shù)，拿出一個確定的資金數(shù)，省級政府在此基礎(chǔ)上根據(jù)自身能力再拿出一個確定的數(shù)，最終確定各地區(qū)一個最低標準繳費額�！鄙鲜鋈吮２咳耸糠Q。

“由于涉及到財政‘拿錢’，農(nóng)村養(yǎng)老保險會先進行試點，逐步推開。”一位參與該政策制定的有關(guān)專家對記者分析，一旦財政投入后，就會成為“剛性”需求，先行試點的做法比較穩(wěn)妥。

據(jù)了解，具體試點節(jié)奏是，爭取今年年底出臺政策，明年開始試點，到2012年之前達到50%的覆蓋率，即屆時將有5億多農(nóng)民加入養(yǎng)老保險。

假如三項制度在今年年底前如期出臺，中國社保制度將覆蓋13億人群。

24日“中歐社保”論壇上，何平對此進行了描繪：

社�？傮w覆蓋全體公民，具體險種包括五項：基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險。

首先，國家基本養(yǎng)老保險包括：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和農(nóng)村基本養(yǎng)老保險。其中，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險應(yīng)覆蓋企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位職工和無雇主的靈活就業(yè)人員(3-5年內(nèi)實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，長期目標是全國統(tǒng)籌)。而農(nóng)村基本養(yǎng)老保險應(yīng)覆蓋全體農(nóng)村居民，中期目標是市(地)級統(tǒng)籌。

其次，國家基本醫(yī)療保險包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療。

另外，失業(yè)保險應(yīng)覆蓋全部雇員(公務(wù)員除外)并實行市(地)級統(tǒng)籌。工傷保險和生育保險應(yīng)覆蓋企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)等全部雇員，并實行市(地)級統(tǒng)籌。

管理能力面臨挑戰(zhàn)

如果中國政府在2020年成功實現(xiàn)社保的“全覆蓋”，那么新的挑戰(zhàn)隨之而來——如何運營和監(jiān)管這筆全國民眾安身立命的“保命錢”？

這也是人保部副部長胡曉義已經(jīng)開始考慮的問題。9月24日，胡曉義在論壇上表示：“要適應(yīng)社會保險基金可持續(xù)發(fā)展的需要，研究制訂符合中國實際情況的基金投資運營的辦法，實現(xiàn)保值增值。”

為了證明全覆蓋時代社保資金運營監(jiān)管的壓力，中國社科院拉美所所長、社保專家鄭秉文預(yù)測了2020年可能發(fā)生的局面：

如果屆時個人繳費8%，單位繳費8%，當年繳費收入為2.7萬億元，支出2萬億元，歷年資金滾存結(jié)余為8.8萬億元；如果個人費率8%，單位費率12%，當年收入3.2萬億元，歷年滾存余額為11.2萬億元；如果個人繳納8%，單位繳納16%，歷年滾存余額將高達13.8萬億元。即使以最保守的第一種情況計算，到2030年，資金滾存結(jié)余為33萬億元，2040年達到86萬億元，到2070年，有望高達413萬億元。

“關(guān)于社�；�金的管理，現(xiàn)在連個法規(guī)都沒有，這是社保法迫切需要解決的問題�！焙纹秸f。

他所稱的社保法即《社會保險法》，該法出臺之后將是我國社保領(lǐng)域第一部綜合性法律。

胡曉義表示，目前全國各項社會保險有1萬多億元的結(jié)余，但是投資渠道狹窄，管理的規(guī)范也有待加強。

監(jiān)管機制的不完備，最直接的體現(xiàn)莫過于社保部門參與社保資金管理者的規(guī)模。一位知情人士透露，目前人保部參與社�；�金管理的工作人員才10個人左右，并且其中負責企業(yè)年金監(jiān)管的基金監(jiān)督司才2-3個工作人員。

在鄭秉文看來，不管中國的社保管理體制如何設(shè)置，都必須符合若干標準，其中之一是根據(jù)“監(jiān)管負荷”的國際慣例與標準來配備人員和編制。所謂“負荷監(jiān)管”，是指監(jiān)管機構(gòu)官員人均與參保人數(shù)或資產(chǎn)數(shù)量之比。

根據(jù)鄭秉文的計算，我國的監(jiān)管負荷為每個官員人均管理625億人民幣即62億歐元資產(chǎn)；按參保人數(shù)計算，我國是每個監(jiān)管官員平均管理上千萬參保人員�！拔覀兊呢摵杀O(jiān)管相當于別人的上百倍乃至上千倍，顯示我們社保部門負荷過重�！�

國外的監(jiān)管都遠遠低于我國，例如具有可比性的墨西哥“國家退休金儲蓄監(jiān)管委員會”170人，人均資產(chǎn)管理比例是3.2億美元(2005年資產(chǎn)規(guī)模551億美元)；按參保人數(shù)計算，具有可比性的阿根廷“退休和養(yǎng)老金管理總局”是183人，全國參保人數(shù)930萬，人均管理5.1萬人。

再以企業(yè)年金為例。我國人保部基金監(jiān)督司負責企業(yè)年金監(jiān)管的只有一個處室，工作人員為3個人左右，負責900億元資金的監(jiān)管和700萬參保人員，“同時還要負責企業(yè)年金的全部政策法規(guī)的起草、金融提供商資格的考核審批等工作，對中央一級的監(jiān)管來說，如此超負荷監(jiān)管，堪稱世界之最�！编嵄�文表示。

而在國外，企業(yè)年金的監(jiān)管負荷通常不會超過人均10億歐元。美國企業(yè)年金的管理部門多達800多人。

鄭秉文表示：“企業(yè)年金出事是必然的，不出事是偶然的。”

目前國際發(fā)展趨勢是，監(jiān)管機構(gòu)越來越大，監(jiān)管負荷越來越小。因此，鄭秉文判斷，根據(jù)我國2020年社保基金和企業(yè)年金的發(fā)展規(guī)模，社�；�金的監(jiān)管官員應(yīng)保持在200人以上，而企業(yè)年金的監(jiān)管官員至少要達到230人。